КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 18 марта 2010 г. по делу № 3-41/10
Именем Российской Федерации Кемеровский областной суд:
в составе председательствующего Краевой Л.В.
при секретаре Паныниной Е.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 18 марта 2010 года дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащими, недействующим и не подлежащим применению в части абз. 4
, 6 ст. 1
, абз. 2 ст. 13
, ст. 31
Закона Кемеровской области от 12.11.1997 № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", принятого Законодательным Собранием Кемеровской области, (в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 № 54-ОЗ, от 18.07.2002 № 74-ОЗ, от 23.12.2002 № 111-ОЗ, от 19.01.2004 № 2-ОЗ, от 10.12.2004 № 92-ОЗ, от 10.06.2005 № 66-ОЗ, от 08.05.2007 № 54-ОЗ, от 13.10.2009 № 96-ОЗ)
установил:
12 ноября 1997 года Законодательным Собранием Кемеровской области был принят Закон
Кемеровской области № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", который был опубликован в газете "Кузбасс" № 213 от 19 ноября 1997 года.
В последствии в указанный Закон
были внесены изменения, и он действует в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 № 54-ОЗ, от 18.07.2002 № 74-ОЗ, от 23.12.2002 № 111-ОЗ, от 19.01.2004 № 2-ОЗ, от 10.12.2004 № 92-ОЗ, от 10.06.2005 № 66-ОЗ, от 08.05.2007 № 54-ОЗ, от 13.10.2009 № 96-ОЗ.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими, недействующим и не подлежащим применению в части положений абз. 4
, 6 ст. 1
, абз. 2 ст. 13
, ст. 31
указанного Закона, поскольку он противоречит положениям ст. 23, 48 ГК РФ, ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 93, 104, 161 и 163 ЖК РФ. По мнению прокурора, указанные положения ограничивают право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица осуществлять деятельность по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Понятие "службы единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование, поскольку из него непонятно, что следует понимать под службой единого заказчика - то ли вид юридического лица, то ли это наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления.
Указывает, что понятие "службы единого заказчика" также используется в абз. 2 ст. 13
данного Закона, в соответствии с которой указано, что служба единого заказчика может осуществлять функции управляющей организации по управлению многоквартирным домом.
Считает, что указанными положениями Закона
ограничиваются права субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности, в частности осуществление только функций по управлению многоквартирным домом.
Статья 31
оспариваемого Закона является неопределенной, допускает неоднозначное толкование, поскольку в ней не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствуют указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое); не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства в трудовых отношениях, с которыми состоят работники.
В судебном заседании прокурор Кемеровской областной прокуратуры Бесхлебная Г.Н. поддержала заявленные требования и просила об их удовлетворении.
Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области Гулевич Т.И. и представитель Губернатора Кемеровской области Шинкаренко Е.Н., действующие на основании доверенностей просили отказать прокурору в удовлетворении заявления.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит, что заявление прокурора Кемеровской области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Согласно п. "к" ч. 1 ст. 73 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Оспариваемый Закон
был принят правомочным органом в пределах своей компетенции - Советом народных депутатов Кемеровской области, соблюдением порядка обнародования и опубликования в соответствии с положениями ст. 6
, 38
, 39
, 43
, 46
Устава Кемеровской области ст. 32
Закона Кемеровской области от 23.06.2003 "О законодательной деятельности в Кемеровской области".
Официальным опубликованием закона области признается первая публикация его полного текста в газете "Кузбасс" или Законодательном вестнике Совета народных депутатов". Датой официального опубликования закона области, необходимой для определения даты вступления его в силу, является наиболее ранняя по времени публикация в одном из указанных в пункте 1 настоящей статьи
источнике официального опубликования.
В судебном заседании установлено: Закон
Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" был принят Законодательным Собранием Кемеровской области 30.10.1997, одобрен Губернатором Кемеровской области 12.11.1997, опубликован в газете "Кузбасс" № 213 от 19.11.1997 (л. д. 31 - 33).
Правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе и правила опубликования форма нормативного правового акта соблюдены.
Из текста оспариваемого Закона усматривается, что в нем определены правовые, организационные, финансово-экономические основы деятельности жилищно-коммунального хозяйства Кемеровской области как системы жизнеобеспечения населенных пунктов, а также формы и способы государственного контроля качества обслуживания и регулирования деятельности жилищно-коммунального.
В статье 1
оспариваемого нормативного правового акта указаны основные понятия, используемые в настоящем Законе.
В абзаце абз. 4 ст. 1
содержится определение понятия организации жилищно-коммунального хозяйства: это "юридические лица, различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства".
В абзаце 6 ст. 1
указанного Закона содержится определение понятия "службы единого заказчика" - как юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Понятие "службы единого заказчика" содержится в абз. 2 ст. 13
оспариваемого Закона.
В статье 31
оспариваемого Закона указано, что отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленным действующим законодательством, однако данное положение Закона
также допускает неоднозначное толкование, поскольку в нем не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствуют указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое); не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства в трудовых отношениях, с которыми состоят работники.
Абзацы 4 ст. 1
оспариваемого Закона противоречат нормам федерального законодательства по следующим основаниям.
Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В силу ч. 1 ст. 23 ГК РФ, гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
В соответствии с п. 5 ст. 4 ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" хозяйствующий субъект это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Согласно ч. 1 ст. 15 указанного ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров хозяйствующими субъектами.
Поскольку оспариваемым Законом
"О жилищно-коммунальном хозяйстве" определено, что организациями жилищно-коммунального хозяйства могут быть лишь юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства, то право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на осуществление указанной выше деятельности по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, поскольку данной нормой закона предусмотрено, что под организациями жилищно-коммунального хозяйства понимаются юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии с абз. 6 ст. 1
Закона Кемеровской области от 12.11.1997 № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве", под "службой единого заказчика" понимается юридическое лицо, осуществляющее функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Согласно абз. 2 ст. 13
Закона Кемеровской области от 12.11.1997 № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве", служба единого заказчика может являться управляющей организацией по управлению многоквартирным домами в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации.
Понятие "единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование: либо это вид юридического лица, либо наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом на основании договора управления. Правовая норма не сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей сообразовывать с ними поведение как запрещенное так и дозволенное.
Главой 4 ГК РФ определены виды юридических лиц. Фирменное наименование и виды деятельности организаций определяются только учредителями и указываются в учредительных документах согласно ст. 54 ГК РФ.
Отношения по управлению многоквартирными домами, определение понятия управляющей организации урегулированы ст. 161 и 162 ЖК РФ. Следовательно, ограничение прав субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности, в частности только функции по управлению многоквартирным домом (невозможность заключения с собственниками помещений дома, выбравшими непосредственный способ управления договора оказания услуг по содержанию или выполнению работ по ремонту общего имущества), противоречит положениям указанных норм федерального законодательства.
В соответствии со ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Только на общем собрании собственники помещений в многоквартирном доме могут выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом или управление управляющей организацией (ч. 2, 3 ст. 161 ЖК РФ).
Таким образом, функции по управлению многоквартирным домом осуществляются не только посредствам выбора управляющей организации, но и путем создания товарищества собственников жилья, непосредственного управления. Согласно термину "служба единого заказчика", установленного в ст. 1
Закона, данное юридическое лицо может осуществлять только функции управляющей организации (предоставление услуг по содержанию и ремонту общего имущества и коммунальных услуг) и не вправе оказывать услуги по содержанию и ремонту общего имущества при не посредственном способе управлении домом. Однако, в соответствии с ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм.
В силу ст. ст. 23, 48 ГК РФ деятельность по управлению многоквартирным домом, оказанию услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества дома может осуществляться как юридическими лицами, так и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица.
Следовательно, данное в Законе
понятие не только ограничивает субъектный состав управляющей организации, но и определяет, что жилищно-коммунальное хозяйство Кемеровской области как отрасль, обеспечивающая население жилищно-коммунальными услугами, обслуживается посредствам заключения с юридическим лицом - службой единого заказчика договора по управлению многоквартирным домом.
ЖК РФ урегулированы случаи, когда собственники жилых помещений не выбрали и не реализовали права на выбор одного из способов управления домом, либо когда все помещения многоквартирного дома находятся в собственности РФ, субъекта или муниципального образования. Согласно положений ч. 2 ст. 163 ЖК РФ в указанных случаях собственники помещений обязаны заключить договор управления с управляющей организаций, выбранной по результатам открытого конкурса, проведенного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" (ч. 5 ст. 161 ЖК РФ).
В силу ч. 1 ст. 161 ЖК РФ, управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Поскольку абз. 2 ст. 13
оспариваемого Закона является диспозитивной нормой, и не устанавливает обязанности осуществления службой единого заказчика только функций управляющей организации по управлению многоквартирными домами, ссылка прокурора в заявлении на ограничении прав субъектов предпринимательства на выбор вида деятельности, в данной части, нельзя признать обоснованной.
Вместе с тем абз. 6 ст. 1
Закона ограничивается право субъектов предпринимательства на выбор вида деятельности, поскольку данной нормой установлено какие именно функции должна осуществляет служба единого заказчика; данный перечень является полным и закрытым.
В соответствии с ч. 1 ст. 54 ГК РФ, юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименования некоммерческих организаций, а в предусмотренных законом случаях наименования коммерческих организаций должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.
Согласно ч. 2 ст. 52 ГК РФ, в учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.
В соответствии с главой 4 ГК РФ, определяются виды и организационно-правовые формы юридических лиц.
В силу ст. 50 ГК РФ, юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
В соответствии с п. 25 Постановления пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью ил в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Понятие "службы единого заказчика", содержащееся в законе, является неопределенным, поскольку непонятно что следует понимать под ним, то ли наименование юридического лица, то ли вид юридического лица.
В соответствии со ст. 31
Закона Кемеровской области от 12.11.1997 "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской федерации согласно ст. 13 ЖК РФ. В соответствии со ст. 92 ЖК РФ служебные жилые помещения относятся к специализированному жилому фонду.
Согласно положений части 2 ст. 104 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями определения категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде субъекта Российской Федерации.
Оглавление ст. 31
оспариваемого Закона "Обеспечение работников жилищно-коммунального хозяйства служебными помещениями" и содержание указанной статьи "отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством". Содержание оспариваемой нормы является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование. В названной норме не указано является ли предоставляемое служебное помещение жилым. Не определена категория граждан, которым предоставляется служебное помещение и отсутствует указание на жилищный фонд субъекта Российской Федерации.
Положения ст. 31
Закона по своему содержанию не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а следовательно к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Статья 13
оспариваемого Закона противоречит положениям ст. 91, 93 ЖК РФ.
В силу ч. 1 ст. 91 ЖК РФ, в редакции от 17.12.2009, к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения. В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов.
Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.
Согласно ст. 93 ЖК РФ, в редакции от 17.12.2009, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Отношения между работником и работодателем регулируется ТК РФ. В разделе 7 ТК РФ, предусмотрен перечень гарантий и компенсаций, предоставляемым работникам при осуществлении ими трудовых обязанностей. Обязанности предоставления отдельным категориям работников служебных помещений ТК РФ не содержит. ЖК РФ предусмотрены случаи предоставления работникам служебных жилых помещений государственного или муниципального фонда.
При таких обстоятельствах, данный закон в части установления обязанностей для негосударственных организаций жилищно-коммунального хозяйства предоставления отдельным категориям работников служебных помещений является вмешательством в хозяйственную деятельность юридических лиц, поскольку обязанности по предоставлению жилых помещений федеральное законодательство не содержит; обязание предоставления жилых помещений противоречит закону.
Доводы заинтересованных лиц о том, что определение понятия "организации жилищно-коммунального хозяйства только как юридического лица", содержащиеся в абз. 4 ст. 1
оспариваемого Закона, не является исчерпывающим, не содержит закрытый перечень данных лиц, ссылка на ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" не может служить основанием к отказу в удовлетворении требований прокурора по указанным выше основаниям. Оспариваемый Закон
не содержит ссылки о том, что понятие "организации жилищно-коммунального хозяйства только как юридического лица" используется только для регулирования отношений в соответствии с ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Другие доводы заинтересованных лиц также не могут быть приняты во внимание по указанным выше основаниям.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применяется на территории Кемеровской области, то следует признать его недействующим в части со дня вступления решения суда в силу.
]]>Руководствуя ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу абз. 4
, 6 ст. 1
, абз. 2 ст. 13
, ст. 31
Закона Кемеровской области от 12.11.1997 № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", принятого Законодательным Собранием Кемеровской области, (в редакции законов Кемеровской области от 02.11.1998 № 54-ОЗ, от 18.07.2002 № 74-ОЗ, от 23.12.2002 № 111-ОЗ, от 19.01.2004 № 2-ОЗ, от 10.12.2004 № 92-ОЗ, от 10.06.2005 № 66-ОЗ, от 08.05.2007 № 54-ОЗ, от 13.10.2009 № 96-ОЗ). Взыскать с Совета народных депутатов Кемеровской области государственную пошлину в размере 3000 рублей в федеральный бюджет. Решение после вступления в законную силу подлежит публикации в газете "Кузбасс".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме 24 марта 2010 г.
Судья
Кемеровского областного суда
Л.В.КРАЕВА
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 марта 2010 г. № 3-41/10
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Меркулова В.П.,
судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой О.А. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета народных депутатов Кемеровской области на решение Кемеровского областного суда от 18 марта 2010 года, которым признаны недействующими абзацы 4
, 6 статьи 1
, абзац 2 статьи 13
, статья 13
Закона Кемеровской области от 12 ноября 1997 года № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" (в редакции законов Кемеровской области от 2 ноября 1998 года № 54-ОЗ, от 18 июля 2002 года № 74-ОЗ, от 23 декабря 2002 года № 111-ОЗ, от 19 января 2004 года № 2-ОЗ, от 10 декабря 2004 года № 92-ОЗ, от 10 июня 2005 года № 66-ОЗ, от 8 мая 2007 года № 54-ОЗ, от 13 октября 2009 года № 96-ОЗ).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
Прокурор Кемеровской области обратился в Кемеровский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзацев 4
, 6 статьи 1
, абзаца 2 статьи 13
, статьи 31
Закона Кемеровской области от 12 ноября 1997 года № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", который в настоящее время действует в редакции законов Кемеровской области от 2 ноября 1998 года № 54-ОЗ, от 18 июля 2002 года № 74-ОЗ, от 23 декабря 2002 года № 111-ОЗ, от 19 января 2004 года № 2-ОЗ, от 10 декабря 2004 года № 92-ОЗ, от 10 июня 2005 года № 66-ОЗ, от 8 мая 2007 года № 54-ОЗ, от 13 октября 2009 года № 96-ОЗ.
По мнению прокурора, оспариваемые нормы противоречат статьям 23, 48 Гражданского кодекса РФ, статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьям 93, 104, 161, 163 Жилищного кодекса РФ.
Прокурор полагал, что ограничивается право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на осуществление деятельности по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Понятие "служба единого заказчика" является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование, поскольку из него непонятно, что следует понимать под службой единого заказчика: вид юридического лица или наименование конкретного юридического лица, осуществляющего функции по управлению многоквартирным домом по договору управления. Понятие "служба единого заказчика" содержится в абзаце 2 статьи 13
Закона, из которого следует, что служба единого заказчика может осуществлять функции управляющей организации по управлению многоквартирным домом. По мнению прокурора, ограничиваются права субъектов предпринимательства на выбор наименования организации и вида деятельности.
Статья 31
Закона является неопределенной, допускает неоднозначное толкование, поскольку в ней не раскрывается понятие отдельной категории работников, которые обеспечиваются служебными помещениями, отсутствует указание на вид служебного помещения (жилое или нежилое), не указана форма собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства, в трудовых отношениях с которыми состоят работники.
Решением Кемеровского областного суда от 18 марта 2010 года требования прокурора удовлетворены, оспариваемые нормы признаны недействующими.
В кассационной жалобе Совета народных депутатов Кемеровской области ставится вопрос об отмене указанного решения суда в связи с допущенным нарушением норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.
Из материалов дела следует, что 12 ноября 1997 года принят Закон
Кемеровской области № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", который официально опубликован в газете "Кузбасс" от 19 ноября 1997 года.
Статьей 1
Закона определены основные понятия, используемые в нем.
В частности, организации жилищно-коммунального хозяйства - это юридические лица различных форм собственности, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства (абзац 4)
; служба единого заказчика - юридическое лицо, осуществляющее функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в этом доме (абзац 6)
.
Согласно абзацу 2 статьи 13
Закона служба единого заказчика может являться управляющей организацией по управлению многоквартирными домами в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 31
Закона отдельные категории работников жилищно-коммунального хозяйства на период работы на предприятии обеспечиваются служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством.
Приведенные положения Закона
Кемеровской области № 37-ОЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" оспариваются прокурором.
Разрешая требования прокурора по абзацу 4 статьи 1
Закона, суд сослался на статью 23 Гражданского кодекса РФ, предусматривающую право гражданина на занятие предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, статью 4 Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции", определяющую индивидуального предпринимателя как хозяйствующего субъекта, статью 15 Федерального закона № 135-ФЗ, устанавливающую запрет на введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, и пришел к выводу о том, что оспариваемой нормой нарушено право индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на осуществление деятельности по эксплуатации и обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, поскольку она предусматривает, что организациями жилищно-коммунального хозяйства являются юридические лица различных форм собственности.
По мнению Судебной коллегии, вывод суда является ошибочным.
Абзац 4 статьи 1
Закона, определяющий организации жилищно-коммунального хозяйства как юридических лиц различных форм собственности, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства, неразрывно связан с абзацем 3 этой статьи
, дающим понятие объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно абзацу 3 статьи 1
объекты жилищно-коммунального хозяйства -объекты системы коммунальной инфраструктуры, включающие в себя совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований.
Поскольку понятие организаций жилищно-коммунального хозяйства дано для целей настоящего Закона
"О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" как организаций, эксплуатирующих и обслуживающих объекты жилищно-коммунального хозяйства, являющиеся объектами жизнеобеспечения, норма абзаца 4 статьи 2
Закона не может нарушать прав индивидуальных предпринимателей и противоречить статье 15 Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Понятие организаций жилищно-коммунального хозяйства, данное в Законе
Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", соответствует аналогичному понятию, содержащемуся в Федеральном законе № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и определившему организацию коммунального комплекса как юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы коммунальной инфраструктуры, используемой для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод (статья 2 Федерального закона № 210-ФЗ).
Понятия организаций жилищно-коммунального хозяйства, содержащиеся в двух законах, являются соотносимыми. Законом
Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве" определены полномочия органов государственной власти Кемеровской области в сфере жилищно-коммунального хозяйства (статья 10)
. К числу таких полномочий относится установление по муниципальным образованиям предельных индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Таким образом, противоречия абзаца 4 статьи 1
Закона Кемеровской области федеральному законодательству не усматривается.
Статьей 13
Закона Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" установлено, что управление многоквартирными домами осуществляется способами, установленными Жилищным кодексом РФ.
Способы управления многоквартирным домом установлены статьей 161 Жилищного кодекса РФ. Ими являются: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме, управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управление управляющей организацией.
Согласно оспариваемому прокурором абзацу 2 статьи 13
Закона Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" служба единого заказчика может являться управляющей организацией по управлению многоквартирными домами в порядке, предусмотренном жилищным законодательством Российской Федерации.
В абзаце 6 статьи 1
Закона Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" дано следующее понятие службы единого заказчика. Служба единого заказчика - юридическое лицо, осуществляющее функции по управлению многоквартирным домом по договору управления, обеспечивающее благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Такое определение службы единого заказчика как управляющей организации (осуществляющей функции по управлению многоквартирным домом по договору управления) не противоречит статье 162 Жилищного кодекса РФ (договор управления многоквартирным домом) и статье 161 Жилищного кодекса РФ, устанавливающей, что управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Учитывая, что служба единого заказчика согласно нормам Закона
Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" может являться управляющей организацией (т.е. необязательно должна являться ею), управление многоквартирными домами осуществляется способами, установленными Жилищным кодексом РФ (не исключается непосредственное управление собственниками, управление товариществом собственников жилья или жилищным кооперативом), Судебная коллегия не усматривает оснований для признания недействующими абзаца 6 статьи 1
и абзаца 2 статьи 13
Закона Кемеровской области "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области", полагая, что содержание этих норм в совокупности не свидетельствует о их неопределенности и не противоречит статье 54 Гражданского кодекса РФ.
Разрешая требования прокурора по статье 31
Закона Кемеровской области и удовлетворяя их, суд также исходил из неопределенности содержания нормы, поскольку в ней не указано, что предоставляемые служебные помещения являются жилыми, не названы категории работников, которым предоставляются служебные помещения, и жилищный фонд субъекта Российской Федерации, из которого предоставляются жилые помещения.
Судебная коллегия не может согласиться с приведенным выводом суда в силу следующего.
Норма статьи 31
Закона содержит ссылку на обеспечение отдельных работников жилищно-коммунального хозяйства служебными помещениями в порядке, установленном действующим законодательством.
Согласно статье 93 Жилищного кодекса РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением.
Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации (в жилищном фонде субъекта Российской Федерации) или органом местного самоуправления (в муниципальном жилищном фонде).
Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что служебные жилые помещения предоставляются для проживания граждан, поэтому могут быть только жилыми.
Отсутствие в оспариваемой норме статьи 31
указания на предоставление жилых помещений в качестве служебных не изменяет ее существа и не свидетельствует о неопределенности ее содержания.
Поскольку федеральным жилищным законодательством урегулирован вопрос установления категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, а оспариваемая норма отсылает к порядку, определенному действующим законодательством, основания для признания оспариваемой нормы противоречащей федеральному законодательству отсутствуют.
Нельзя признать правильным и вывод суда о том, что норма статьи 31
устанавливает обязанность по предоставлению служебных жилых помещений для негосударственных организаций жилищно-коммунального хозяйства, вмешиваясь таким образом в их хозяйственную деятельность.
По смыслу статьи 93 Жилищного кодекса РФ служебные жилые помещения предоставляются только гражданам, состоящим в трудовых отношениях с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением.
Ссылка в оспариваемой норме на порядок, установленный действующим законодательством, опровергает вывод суда об установлении обязанности по предоставлению служебных жилых помещений для негосударственных организаций жилищно-коммунального хозяйства.
Изложенное свидетельствует о том, что у суда отсутствовали основания для признания противоречащими федеральному законодательству положений абзацев 4
и 6 статьи 1
, абзаца 2 статьи 13
, статьи 31
Закона Кемеровской области № 37-ФЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области".
При таких данных решение Кемеровского областного суда от 18 марта 2010 года подлежит отмене.
Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Кемеровского областного суда от 18 марта 2010 года отменить и вынести новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора Кемеровской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзацев 4
и 6 статьи 1
, абзаца 2 статьи 13
, статьи 31
Закона Кемеровской области от 12 ноября 1997 года № 37-ФЗ "О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области" (в редакции законов Кемеровской области от 2 ноября 1998 года № 54-ОЗ, от 18 июля 2002 года № 74-ОЗ, от 23 декабря 2002 года № 111-ОЗ, от 19 января 2004 года № 2-ОЗ, от 10 декабря 2004 года № 92-ОЗ, от 10 июня 2005 года № 66-ОЗ, от 8 мая 2007 года № 54-ОЗ, от 13 октября 2009 года № 96-ОЗ).
